破局铁路投融资,助力基建大项目落地——杭绍台铁路国家PPP示范项目投融资方案研究

2020-03-27


  近年来,我院紧紧围绕全省经济社会发展中的重大战略问题,注重开展前瞻性、针对性、储备性的政策研究,承担了一批事关浙江高质量发展的课题研究、发展规划、工程咨询等任务。2019年咨询成果获奖创历史新高,全院共获得省部级奖项10余项,其中国家发展改革委优秀成果二等奖1项,全国优秀工程咨询成果奖一等奖3项、二等奖1项,省党政系统优秀调研成果一等奖1项、二等奖2项,省哲学社会科学优秀成果奖二等奖1项、三等奖1项。现将陆续推出系列智库成果,敬请关注。本期成果获得2018年度全国优秀工程咨询成果奖一等奖。

  2017年9月11日,浙江省政府与由复星集团牵头的民营资本联合体正式签署《杭绍台铁路PPP项目投资合同》,国家级铁路PPP示范项目之一——杭绍台铁路PPP项目正式落地。这是国内首个民营资本绝对控股铁路建设项目,标志着铁路投融资体制改革迈入新阶段。由我院开展的《杭绍台铁路国家PPP示范项目投融资方案研究》,作为杭绍台铁路PPP项目实施前期的重要研究成果,成为《杭绍台铁路PPP示范项目实施方案》编制的重要依据,为省政府相关决策奠定了扎实基础,成为我国铁路投融资改革发展史上的一项重要创新。




研究背景和目的


  深化铁路投融资体制改革,事关铁路改革发展全局,自2013年开始,国务院及国家发展改革委、财政部等部委,先后印发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)、《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础〔2015〕1610号)等文件,明确提出,鼓励社会资本投资建设铁路,全面开放铁路投资与运营市场、推进投融资方式多样化等改革意见。2015年12月,国家发展改革委下发《关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知》(发改基础〔2015〕3123号),在铁路领域推出8个引入社会资本投资示范项目,要求探索社会资本投资建设铁路的实现路径,杭绍台城际铁路项目名列其中,成为国家发展改革委交给浙江省的一项改革创新任务。

  2016年2月,我院在浙江省发展改革委指导下,在台州市发改委积极配合下,开展了《杭绍台铁路国家PPP示范项目投融资方案研究》。杭绍台铁路肩负着投融资创新重大改革使命,得到国家有关部门和省政府的高度重视,沿线政府积极响应,国家发展改革委要求浙江大胆探索示范,形成可复制推广的民营资本控股铁路PPP运作模式,打造社会资本参与铁路投资建设的样板。浙江省主要领导在听取杭绍台铁路投融资方案专题汇报会上提出,杭绍台铁路PPP模式运作要着眼于“可复制推广”目标,率先在审批制度、投融资机制、回报机制、经营管理体制等四大方面争创PPP示范做法,形成铁路事业吸引社会资本的典型案例。



项目基本情况和研究内容


  项目基本情况。根据《国家发展改革委关于新建杭州经绍兴至台州铁路核准的批复》(发改基础〔2016〕2516号),杭绍台铁路全长269公里,其中新建正线224公里,全线共设9个站,设计行车速度350公里/小时。本项目是国家城镇化地区综合交通网规划中长三角地区布局项目之一,是贯彻落实浙江省委提出的打造“十三五”省会杭州与各设区市高铁1小时交通圈的需要。项目建成后,将把长三角南翼的环杭州湾城市群、杭州都市圈、以及温台城市群紧密串联,形成一条从长三角核心区域辐射浙江东南地区的骨干城际轨道交通线。项目总投资448.9亿元,采用PPP模式运作,由政府与民营资本、国铁集团(原中铁总)合作建设,合作期限34年,其中建设工期4年,运营期30年。

  研究聚焦点。根据国家要求,结合浙江实际和铁路行业特点,在全面市场分析和项目尽职调查基础上,主要聚焦以下四个方面开展深入研究:一是项目股权结构问题。就是作为引入社会资本示范项目,社会资本股权占比多少合适?中铁总(现国铁集团)参股比例?政府股比如何确定?等等问题;二是社会资本回报机制问题。在充分尊重现行铁路清算机制和运行规则基础上,如何以项目尽职调查取得的客运量开行对数预测为基准,测算合作期内项目投入产出情况和可行性缺口补助需求;三是可行性缺口补助资金来源问题。就是如何落实《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)精神,就铁路沿线土地综合开发作为资金补助来源?如果杭绍台铁路项目沿线土地综合开发难以落实,又如何通过其他渠道建立稳定可期的可行性缺口补助机制?四是运价调整和传导机制设置问题。就是如何落实国家发展改革委《关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》(发改价格〔2015〕3070号),实现杭绍台铁路客运票价价格动态调整,并顺利传导到线路使用费调整问题。五是政府与社会资本风险分配机制问题。就是如何分配铁路项目政府与社会资本合作所涉及到的政策法规风险、规划设计风险、建设施工风险、财务风险与运营风险等。杭绍台铁路PPP项目投资规模大、建设运营期长、不确定因素较多,风险贯穿于PPP项目的整个生命周期,建立合理的双方风险承担机制,是项目合作成功与否的关键。




5+X示范创新成果


  本研究填补了中国铁路建设领域投融资体制机制改革空白,成为民营资本进入中国高铁建设的里程碑,也是中国铁路建设PPP项目的首次突破。研究方案的直接效果是:成功实现51%股权民营投资高铁投资项目落地建设,形成可复制推广的“5+X”个示范创新点。

1. 五大探索创新亮点
  一是“国铁集团(原中铁总)”运营下的社会资本参与方式创新。项目公司委托国铁集团(原中铁总)运营,最大空间吸引社会资本参与,既减轻了国铁集团(原中铁总)在全国的铁路投资负担,又有效引进了民间社会投资,是铁路PPP项目的重大创新探索。

  二是民营资本绝对控股投资铁路建设创新示范。由民营资本绝对控股投资建设模式,首次打破长期以来我国铁路建设领域约束社会资本投资的玻璃门,为全国铁路建设投融资体制机制改革树立了典型示范。

  三是铁路项目PPP运作方式创新示范。根据投资规模大、投资回收期长、安全质量要求高、运营控制复杂、运营收入不确定性强、融资债务对投资人影响明显等特点,研究提出合作期内项目资产由项目公司拥有的BOOT运作方式,为铁路建设投融资体制改革探索了运作方式示范。

  四是社会投资人动态回报机制创新示范。运营收入不足以覆盖社会资本合理回报时,政府给予社会资本适当可行性缺口补助,通过调整机制设计,实现了财政当期补贴额的最小化,为全国铁路建设领域PPP合作中对市场的确定性与非确定性风险分配探索了路径示范。

  五是铁路PPP项目建设与运输管理管理方式创新示范。项目公司作为独立市场主体,自主定价、自主建设、自主运营、自负盈亏,依法决定建设、运输管理模式。近期不具备自我运输管理条件下,先行委托国铁集团(原中铁总)运输管理,未来可以由具备运输管理条件的铁路企业运营,为全国铁路PPP项目建设与运输管理探索了有效路径。



2. X个可复制推广示范点
  一是参与主体组织方式示范。在“省部协议”框架下,由省级政府牵头协调沿线各级政府,达成省市股权分配和可行性缺口补贴保障等主要方案,既符合国家PPP规范,又有中铁总代表国家网络运营组织的最后安全与运输组织保障。

  二是PPP合作边界划分示范。在国家发改委批复总投资中扣除车辆购置费、动车所投资后作为政府与社会资本合作的投资边界范围,征地拆迁费用由沿线政府包干使用,对于发挥地方政府积极性、推进项目公司管理创新具有积极意义。

  三是合作伙伴(社会资本)选择方式示范。在做好项目尽职调查基础上,对潜在投资人做好充分的PPP市场测试与非正式磋商。根据国家相关法律法规,研究提出了采用竞争性磋商方式遴选民营社会资本的有效做法。

  四是SPV(特殊目的公司)公司融资方案创新示范。综合考虑发行企业债券、项目收益债,以及可续期债券等资金进入通道。基于中标人可能的联合体情形,研究建议以有限合伙公司参与组建项目公司,对民营投资人撬动杠杆力量、创新资本运作有积极作用。

  五是合作期内利益分配机制示范。省级政府和沿线政府合作期内放弃分红,但可享受合作期超额收益和合作期满的资产收益,以及沿线开发收益等。国铁集团(原中铁总)享受与民营资本同等收益权利,同时路网完善、投资压力减轻。民营社会资本直接分享项目带来的经济效益。

  六是基于绩效与风险分担的考核评价制度示范。按照年运营车流或客流量,基于合作期内运作绩效与风险分担原则,形成项目运营考核评价制度。

  七是社会资本退出机制示范。社会资本退出可发生在合作期满或期间,根据《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(财金〔2017〕55号),提出了方向性的资产证券化思路和推进路径,鼓励社会资本通过资产证券化和各类债务基金置换等渠道,以项目收益权为载体,实现置换流动。

  八是铁路PPP项目建设管理方式示范。政府支持国铁(原中铁总)发挥专业综合优势,采用EPC工程总承包模式参与铁路建设,通过民营资本遴选和建设工程公开招投标“两次招标”方式,实现项目建设工程的有效依法管理。





课题组成员




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